Les négociations autour du Brexit : la pesée avant le match

par Aurélien Colson , 15.02.17
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Aurélien Colson, professeur de science politique à l’ESSEC Business School et Directeur du Centre d’excellence Gouvernance Internationale et Dialogue (IRENE Paris, Singapour, Bruxelles), auteur du MOOC « Negotiation Fundamentals », examine les défis auxquels sont confrontés les négociateurs qui travaillent sur le Brexit durant cette période de préparation.

Avec le déclenchement de l’article 50 du Traité de Lisbonne, vraisemblablement d’ici la fin du mois de mars 2017, le Royaume-Uni et l’Union européenne entrent dans une phase de préparation de ce que beaucoup considèrent comme l’une des négociations les plus complexes et les plus délicates qui soit. Sous bien des aspects, la phase à laquelle nous assistons actuellement rappelle les préparatifs d’un combat de boxe dans la catégorie poids lourd – que ce soit le légendaire Mohammed Ali vs. Joe Frazier ou, plus récemment, Mike Tyson vs. Lennox Lewis. Responsables politiques et médias des deux côtés de la Manche semblent, à travers des déclarations parfois à l’emporte-pièce, chercher à impressionner l’autre camp. Par exemple, un éditorialiste du tabloïd pro-Brexit, The Sun, a écrit le 27 juillet 2016 que la nomination de Michel Barnier en tant que négociateur en chef de la Commission européenne pour le Brexit ne serait pas moins qu’une « déclaration de guerre », ce dernier étant perçu comme « anti-britannique ».

Négocier sur des enjeux, c’est – aussi – négocier avec des personnes

Quels que soient ses enjeux sur le fond, toute négociation met en présence des personnes. L’équation va nécessairement intégrer les relations interpersonnelles entre les négociateurs, les profils psychologiques, les egos, les émotions, les valeurs en présence. Les chercheurs démontrent – et les praticiens confirment, ou vice-versa – que le négociateur d’en face est plus susceptible d’accepter votre offre s’il vous fait confiance, si la relation existante est une relation de travail et respectueuse. La négociation du Brexit ne fait pas exception à cette règle d’or. Quelqu’un aurait dû en parler au ministre britannique des Affaires étrangères, Boris Johnson, dont le style excentrique et provocateur a rapidement exaspéré la plupart de ses homologues du Continent.

En effet, ce ne sont pas seulement des « Etats », des « gouvernements » ou des « puissances » qui se rencontrent autour d’une table de négociation. Ce sont des personnes. Peu importe ce que The Sun ou d’autres pourraient prétendre à propos de Michel Barnier : nul ne peut nier qu’il connait parfaitement son métier de négociateur – en tant qu’ancien commissaire de l’Union européenne et, avant cela, ministre français des Affaires européennes puis des Affaires étrangères. En revanche, il est dommage pour le Royaume-Uni que « leur homme à Bruxelles », Sir Ivan Rogers, ambassadeur de son pays auprès de l’Union européenne, ait décidé de démissionner. Très respecté, à la fois de ses pairs au sein du Foreign Office et de ses homologues au sein des institutions européennes, il aurait été la pièce centrale du Royaume-Uni dans cette partie d’échecs. Pourtant, fatigué des « arguments mal-fondés et des pensées confuses (…) de ceux qui [sont] au pouvoir », évoqués dans sa lettre de démission, il a préféré s’extirper des négociations sur le Brexit.

Au-delà des individus, ce qui compte dans toute négociation complexe, c’est le nécessaire alignement interne, au sein de chacun des camps. Il existe en effet une forte corrélation entre la qualité de la cohésion interne et l’efficacité dans la négociation avec « l’autre côté » de la table. Cette cohésion interne n’a pas toujours été un point fort de l’Union européenne, rassemblement de 28 Etats membres qui ne partagent pas forcément les mêmes perspectives, ni toujours les mêmes intérêts. L’Union européenne a souvent du mal à s’accorder sur une position unifiée et ambitieuse. Cela confère d’ailleurs un pouvoir supplémentaire à la Commission européenne, aux dépens des Etats membres[1].

Cependant, réunir ce consensus interne avant la négociation externe s’avère également un défi pour le Royaume-Uni. Chacun peine pour le moment à identifier la position commune, s’il y en a une, entre le Premier ministre Theresa May, son ministre des Affaires étrangères et David Davis, leur secrétaire d’État pour le Brexit. Ajoutons à cela les préoccupations croissantes de l’Ecosse et de l’Irlande du Nord – ces deux nations ayant voté Remain à une large majorité. Bien que les juridictions britanniques aient refusé à l’Ecosse toute intervention dans le processus des négociations, le Premier ministre écossais, Nicola Sturgeon, et le Parlement d’Edimbourg n’ont pas hésité à exprimer solennellement leur ferme opposition au Brexit à venir.

En ce qui concerne la partie substantielle de la négociation, les travaux d’approche actuels permettent de tracer des « lignes rouges » sur des questions aussi cruciales que l’union douanière et le marché unique, la liberté de circulation des travailleurs intra-Europe, la négociation d’accords de libre-échange, etc., avec un message du type : « Nous ne bougerons pas » des deux côtés de la table de négociation. Dans une interview récente donnée à The Independent, Guy Verhofstadt (représentant du Parlement européen dans le processus de négociation) a déclaré qu’il ne laisserait pas « Le Royaume-Uni quitter l’Union pour rentrer dans notre marché commun ». Michel Barnier a également ajouté du piquant à la phase de pré-négociation en réveillant une vieille rivalité entre la Grande-Bretagne et la France – il souhaite que les réunions officielles et la préparation des documents se fassent en français plutôt qu’en anglais. La remarque a suscité une pléthore d’articles indignés dans la presse britannique – aussitôt suivie d’efforts bruxellois pour calmer l’affaire en soulignant qu’il n’y avait pas de régime linguistique pour les négociations.

Façonner l’avenir : comment éviter le scenario « perdant-perdant » ?

Ces négociations, qui devraient commencer au cours du printemps, ont le potentiel de changer la destinée du Royaume-Uni et, dans une moindre mesure, celle de l’Union européenne au cours des prochaines années. Bien qu’il soit difficile d’identifier quels résultats positifs l’un ou l’autre pourrait bien gagner à l’affaire, il devient de plus en plus évident, en revanche, qu’un mauvais accord pourrait avoir de graves conséquences négatives pour tous. Il est donc crucial que les deux parties prennent part aux pourparlers sans présumer que la négociation s’apparente forcément à une pure compétition – ce que je veux gagner, vous devez le perdre. En effet, il est parfaitement possible qu’à la fin les deux parties perdent beaucoup, dans un KO mutuel ne laissant personne debout sur le ring – pour le plaisir pervers de certains spectateurs, par exemple à Moscou ou à… Washington.

Cela souligne la nécessité de se mettre dans un état d’esprit « gagnant-gagnant » – positif en soi, mais aussi plus réaliste : en négociation, personne n’aime être battu par l’autre. Pour faire un parallèle avec le tennis de haut niveau, lors de la finale 2016 du tournoi de Roland Garros à Paris, lorsqu’Andy Murray s’est rendu compte qu’il allait perdre le match, il ne pouvait pas dire à Djokovic : « bon, en fait, je quitte le court de tennis maintenant et on se reverra peut-être l’an prochain pour un autre essai. Donc disons qu’il n’y a aucun accord cette fois-ci, ni perdant ni gagnant, OK ? ». Impossible, bien sûr : Murray n’avait pas d’autre choix que de perdre. En négociation, c’est différent : celui qui a l’impression que l’accord ne va pas être assez bon pour lui conserve la possibilité de quitter la table et de dire : « Il n’y pas d’accord ».

En conséquence, une question clé dans une telle négociation est : qui peut se permettre de quitter la table sans accord, à moindre coût pour son camp que pour l’autre. Autrement dit : qui dispose de la meilleure solution de repli, en dehors de la table de négociation ? Qu’est-ce que chaque partie pourrait faire, unilatéralement, si la négociation échouait ? Ce n’est pas un scénario improbable dans le cas d’espèce. L’article 50 du traité de Lisbonne dispose que, une fois qu’un État-membre (en l’occurrence, le Royaume-Uni) a déclenché le début des négociations par une « notification », « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification ». Ce délai de deux ans est contraignant, à moins que « le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai ». Ainsi, le Royaume-Uni va négocier sous la pression de cette échéance. Cela laisse possible un chantage de dernière minute : soit le Royaume-Uni accepte l’accord proposé in fine par la Bruxelles, soit il n’y a pas d’accord, car il est peu probable que les 27 autres Etats membres acceptent à l’unanimité de rouvrir les pourparlers.

Si aucun accord n’était trouvé, cela serait un énorme gâchis pour le Royaume-Uni. Des milliers de textes législatifs de l’Union européenne, désormais pleinement intégrés dans la législation britannique, devraient être abrogés puis remplacés. Des dizaines d’organismes de contrôle – de la nourriture à la santé, en passant par des normes de sécurité de toute nature – actuellement gérés au niveau de l’Union européenne pour des raisons d’efficacité, devraient être créés au niveau britannique. Le Royaume-Uni serait immédiatement exclu de dizaines d’accords commerciaux négociés avec le reste du monde par la Commission européenne au nom des États membres. Tant qu’il est un Etat membre, le Royaume-Uni n’est pas autorisé à négocier ses propres accords commerciaux. De telles négociations ne pourront commencer que lorsque le Royaume-Uni ne fera plus partie de l’Union européenne – et ces négociations commerciales prennent habituellement des années. Surtout en gardant à l'esprit, comme l’a déclaré franchement Sir Roger Davis, que « l’expérience des négociations multilatérales est insuffisante à Whitehall » (qui est le gouvernement du Royaume-Uni). Entre-temps, le Royaume-Uni serait soumis aux règles de l’Organisation mondiale du commerce, lesquelles lui sont nettement moins favorables que les accords commerciaux de l’UE. Et rappelons que, en matière de commerce international, le rapport de forces n’est pas favorable au Royaume-Uni : celui-ci envoie 44 % de ses exportations vers l’UE, tandis que l’UE n’exporte que 8 % vers le Royaume-Uni.

Cependant, l’absence d’accord pourrait également s’avérer douloureuse pour l’Union européenne. Le ministre britannique des Finances, Philip Hammond, a suggéré que le Royaume-Uni pourrait transformer son modèle économique vers un vaste « paradis fiscal » aux portes même du Continent, si Londres ne parvient pas à conclure un accord sur l’accès au marché unique de l’Union européenne. Ce dumping fiscal généralisé pourrait s’avérer très dangereux pour les pays européens. Bien que la City de Londres pourrait perdre 30 000 emplois, selon Bruegel, un think-tank basé à Bruxelles, les conséquences pourraient également être négatives pour les entreprises à travers le continent, à moins qu’un système financier coordonné soit établi pour remplacer la City.

Beaucoup de tension, mais il y a de l’empathie aussi

Le Royaume-Uni et ses partenaires européens se connaissent bien, peuvent raisonnablement dire qu’ils sont fiables et ont un intérêt commun à assurer la richesse, le bien-être et le statut de leurs pays et peuples respectifs. Ils devraient donc protéger des opportunités sur un horizon à long terme, opportunités qui ne devraient pas être perdues à cause de tentations à court terme ou de pressions de divers lobbies.

Terminons par un exemple qui illustre comment les négociateurs peuvent démontrer de l’empathie, de la clarté et une approche intégrative. Revenons à Guy Verhofstadt, le représentant du Parlement européen lors des négociations du Brexit. Tout en communiquant une position apparemment dure sur le fait de ne pas laisser le choix au Royaume-Uni de revenir dans le marché unique, il est également capable de regarder les choses du point de vue britannique, comme par exemple les conséquences pour les sujets de Sa Gracieuse Majesté qui vivent et travaillent dans l’Union européenne ou qui voudraient le faire à l’avenir. Il a ainsi récemment fait savoir que ces Britanniques devraient avoir le droit de choisir individuellement de rester ou non citoyen de l’Union, ce qu’il a annoncé comme « une proposition très importante » qui « rencontrerait l’imagination et les espoirs » de beaucoup de Britanniques. Il a démontré à la fois une compréhension des points de vue des deux parties, de l’empathie, et une créativité bienvenue pour imaginer de possibles solutions intégratives.

Voilà peut-être le signe que la pré-négociation du Brexit reste semblable à ces moments qui précèdent la montée sur le ring et le premier coup de cloche : des regards lourds, des déclarations abruptes, chacun brandissant ses muscles pour essayer d’impressionner l’autre. Puis démarre la rencontre : il ne s’agira pas d’une bagarre sauvage, mais bien d’un match joué selon des règles précises, qui parviennent généralement à limiter les coups bas – et qui aboutira à un résultat respecté de tous.

[1] Cf. Vivet Emmanuel & Colson Aurélien (2015), « TISA, TTIP : comment négocier au nom de l’Europe », Politique étrangère, 2015/3, pp. 123-134.